RR 2003 010

I. Grundlagen, Organisation, Gemeinden Politische Rechte §§ 11 Ziffer 1 und 2, 12 Absatz 2 des Kantonsratsbeschlusses über die Geschäfts- ordnung des Regierungsrates und der Direktionen (BGS 151.1); § 25, 50 Ab- satz 2 Ziffer 3 VRG; Art. 31 BV (SR 101) – Die blosse Meinungsäusserung von zwei Regierungsräten im Vorfeld einer Abstimmung bildet für sich allein noch keinen Ausstandsgrund (E.II.2); Kein Anspruch auf Nachzählung auch bei knappem Abstimmungsresultat, wenn keine konkreten Anhalts- punkte für eine fehlerhafte Auszählung geltend gemacht werden können (E.III.3); Spruchgebühr bei Abstimmungsbeschwerde (E.III.4). Sachverhalt: A. Am 27. Oktober 2003 erhob Dr. M. B. (nachfolgend «Beschwerdfüh- rer» genannt) Beschwerde gegen die kantonale Volksabstimmung vom 19. Oktober 2003 betreffend Änderung des Gesetzes über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrer an den gemeindlichen Schulen (Lehrerbesol- dungsgesetz; BGS 412.31). B. Der Beschwerdeführer beantragt eine Nachzählung, in der die Stimmen in sämtlichen Gemeinden neu ausgezählt werden. Eventualiter seien nur die Stimmen in den drei zustimmenden Gemeinden Zug, Hünenberg und Stein- hausen und in den bevölkerungsreichen Gemeinden Cham und Baar nachzu- zählen. In formeller Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer, dass die Regie- rungsräte Matthias Michel und Walter Suter in den Ausstand treten. C. Zur Begründung seiner Beschwerde führt der Beschwerdeführer an, das Lehrerbesoldungsgesetz sei mit 47 mehr Ja-Stimmen sehr knapp angenom- men worden. Zur Sicherstellung des in der Bundesverfassung verankerten Anspruches auf unverfälschte Willenskundgabe des Stimmbürgers sei es not- wendig, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern dadurch Rechtssicherheit zu verschaffen und sämtliche Zweifel an der Legitimität des ermittelten Ab- stimmungsergebnisses auszuräumen, dass das Abstimmungsresultat noch- mals von Grund auf nachgezählt werde. Die allgemeine Lebenserfahrung zei- ge, dass der Mensch irre und dass bei einer nochmaligen Auszählung der Stimmen ein gegenteiliges Resultat, nämlich die Ablehnung der Änderung des Lehrerbesoldungsgesetzes nicht ausgeschlossen werden könne. Die Tat- sache, dass in acht von elf Gemeinden die Änderung zum Teil klar verworfen worden sei, spreche zusätzlich dafür, dass das ermittelte Ergebnis fehlerhaft sei und den Anspruch auf unverfälschte Willenskundgabe verletze. Den An- trag auf Ausstand der Regierungsräte Matthias Michel und Walter Suter be- gründet der Beschwerdeführer mit dem Engagement der beiden Regierungs- räte im Pro-Komitee während des Abstimmungskampfes. 257

Aus den Erwägungen: II.

1. Der Beschwerdeführer verlangt im Hinblick auf den zu fällenden Be- schwerdeentscheid den Ausstand der Regierungsräte Matthias Michel und Walter Suter, weil sie sich während des Abstimmungskampfes im Pro-Komi- tee engagiert haben. Gemäss § 12 Absatz 2 des Kantonsratsbeschlusses über die Geschäftsord- nung des Regierungsrates und der Direktionen (Geschäftsordnung; BGS 151.1) entscheidet der Regierungsrat über Ausstandsfragen in Abwesenheit des betreffenden Mitgliedes. Für den unter der vorliegenden Ziffer (Ziffer 2) zu fällenden Zwischenentscheid begaben sich deshalb auch die zwei betrof- fenen Regierungsräte in den Ausstand.

2. Zweck der Ausstandspflicht ist es, jede Befangenheit oder Interessenkol- lision sowie jeden entsprechenden Anschein zu vermeiden (Alfred Kölz/Isa- belle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

2. Auflage, Zürich 1998, S.89 N 247). Es geht um die Unbefangenheit der Rechtspflegeinstanzen als wichtiger Garant für das Vertrauen des Volkes in die Rechtspflege (Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, Vorbemerkung zu §§ 19–28, S. 132 N.22f). Unter welchen Voraussetzungen die Mitglieder einer Administrativbehörde in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 107 1a 135 E. 2a S. 137) nach dem kantonalen Verfah- rensrecht und nach den aus Art. 4 der früheren Bundesverfassung (aBV; SR

101) hergeleiteten Prinzipien, bzw. nach Art. 9 und 29 Absatz 1 der geltenden BV. Gemäss § 11 Ziffer 1 der Geschäftsordnung hat ein Mitglied des Regie- rungsrates in den Ausstand zu treten: In eigener Sache, in Sachen einer Per- son, deren Vertreter, Vormund, Beistand oder Pflegevater es ist, oder wenn es sonst ein unmittelbares persönliches, wirtschaftliches oder anderweitiges In- teresse am Geschäft hat. Es hat auch in den Ausstand zu treten, wenn es mit einer am Geschäft interessierten Person in auf- oder absteigender Linie im zweiten Grad einschliesslich blutsverwandt ist oder mit ihr im Verwandt- schaftsverhältnis eines Stiefvaters oder Stiefsohnes, Schwiegervaters oder Schwiegersohnes oder Schwagers steht (§ 11 Ziffer 2 der Geschäftsordnung). Der Tatbestand dieser kantonalen Ausstandsbestimmung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Zwischen dem Beschwerdeführer und den beiden genannten Regierungsräten bestehen keine Beziehungen der in der zitierten Bestim- mung genannten Art. Auch haben weder Matthias Michel noch Walter Suter ein unmittelbares persönliches, wirtschaftliches oder anderweitiges Interesse am Geschäft. Die alleinige Vorbefassung mit einem Geschäft vermag noch kein Interesse zu bilden, das von der erwähnten Ausstandsbestimmung erfasst würde. Auch im Zusammenhang mit Art. 4 aBV hält das Bundesgericht fest, 258

dass Behördenmitglieder zu umstrittenen Projekten sich häufig schon vor oder ausserhalb der Durchführung eines förmlichen Verwaltungsverfahrens eine bestimmte Meinung gebildet und diese geäussert haben und dass dieser Umstand allein verfassungsrechtlich noch nicht eine Ausstandspflicht begrün- den kann. Andernfalls würde sonst die Verwaltungsrechtspflege (bzw. die Rechtsanwendung überhaupt) durch politische Behörden geradezu verunmög- licht (ZBl 6/ 1998 S. 292). Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt ent- schieden, dass Behördenmitglieder verfassungsrechtlich nur in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches In- teresse haben (BGE 103 Ib 134f). Ein persönliches Interesse an der zu behan- delnden Sache ist weder im Falle von Regierungsrat Matthias Michel noch ist es im Falle von Regierungsrat Walter Suter gegeben. Das Engagement in ei- nem Pro-Komitee ist als blosse Meinungsäusserung zu taxieren, die gemäss der erwähnten Rechtsprechung keinen Ausstandsgrund bilden kann. Auch kann nicht davon gesprochen werden, das Engagement in einem Pro-Komitee biete einen Grund zur Annahme, dass den beiden Regierungsräten in dieser Sache die «nötige Distanz und Objektivität» (ZBl 6 / 1998 S. 292) abgehen würde. Die verschiedenen Funktionen der Exekutivbehörden – Regierungs-, Leitungs-, Verwaltungs-, und Rechtsprechungsfunktionen – bringen eine Ku- mulation verschiedener Ämter mit sich, die nicht getrennt werden könnten, ohne die Leistungsfähigkeit der Verwaltung und die demokratische und politi- sche Legitimität der entsprechenden Entscheide zu beeinträchtigen; ausser- dem erfordern diese verschiedenen Funktionen oft gerade öffentliche Stellun- gnahmen (BGE 121 I 252 E.2). Eine Ausstandspflicht trifft Matthias Michel und Walter Suter nach dem Gesagten nicht. III. (...)

2. Der Beschwerdeführer bemängelt sinngemäss die korrekte, d.h. recht- mässige Durchführung der Abstimmung und verlangt eine Nachzählung. Seiner Meinung nach sei das Abstimmungsresultat mit einem Mehr an 47 Ja-Stimmen möglicherweise auf Irrtümer in der Auszählung zurückzu- führen. Für die Fehlerhaftigkeit des Abstimmungsresultates spreche auch die Tatsache, dass acht von elf Gemeinden gegen eine Änderung des Lehrer- besoldungsgesetzes gestimmt hätten.

3. Die Stimmbürgerschaft hat das (selbstverständliche) Recht, dass die Stimmen ordnungsgemäss und sorgfältig ausgezählt werden (BGE 98 Ia 73 Erw. 4, S.85). Ob der Stimmbürger bzw. die Stimmbürgerin bei der zuständi- gen Behörde eine Nachzählung verlangen kann, ist vorab eine Frage des kan- tonalen Rechts. Das zugerische Wahl- und Abstimmungsgesetz enthält aller- dings keine Bestimmungen darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen 259

die Ergebnisse kantonaler Abstimmungen nachzuprüfen sind. Daher ist darü- ber aufgrund von Sinn und Tragweite der vom Bundesrecht geschützten poli- tischen Stimmberechtigung der Bürgerschaft zu entscheiden. Die Stimmbür- gerin bzw. der Stimmbürger hat einen durch die Verfassung geschützten Anspruch darauf, dass kein Wahl- und Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den Willen der Wählerschaft zuverlässig und unverfälscht zum Aus- druck bringt. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bedeutet dies gemäss Lehre und Rechtsprechung jedoch nicht, dass ohne weiteres von Bundesrechts wegen ein Anspruch auf Nachzählung besteht, wenn das Ergebnis eines Urnenganges knapp ausgefallen ist (BGE 98 Ia 84f; Ivo Han- gartner / Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 2561). So bringt der Beschwerdeführer keine Anhaltspunkte vor, wonach der ganze Verfahrensab- lauf der Stimmzählung nicht zweckmässig geordnet war und damit keine Gewähr für eine sorgfältige Ermittlung der Abstimmungsergebnisse bot. Ist das Abstimmungswesen jedoch zweckmässig geordnet und garantiert daher eine korrekte Ermittlung der Wahlergebnisse, so besteht eine sich aus dem Bundesrecht ergebende Verpflichtung zur Nachzählung bloss in jenen Fällen, in denen der Bürger bzw. die Bürgerin auf konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder ein gesetzeswidriges Verhalten der hierfür zu- ständigen Organe hinzuweisen vermag (BGE 98 Ia 85). Der Beschwerdefüh- rer bringt aber in dieser Hinsicht nichts vor. Konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung, wie sie Lehre und Rechtsprechung für Nachzählun- gen verlangen, führt der Beschwerdeführer nicht auf. Er weist lediglich darauf hin, dass acht von elf Gemeinden der Gesetzänderung nicht zugestimmt hätten, und dies sei ein Indiz dafür, dass das Endresultat nicht richtig sein könne. Mit diesem Argument verkennt der Beschwerdeführer aber den eigentlichen Prozess der Willensbildung bei der fraglichen Abstimmung. Die Anzahl zustimmender oder ablehnender Gemeinden ist für das Wahlergeb- nis völlig irrelevant. Lediglich die absolute Zahl an Ja- bzw. Nein-Stimmen fällt ins Gewicht. Es ist deshalb auch nicht nachvollziehbar, inwiefern die Tatsache, dass acht von elf Gemeinden der Gesetzesänderung nicht zuge- stimmt haben, einen Einfluss auf das Abstimmungsresultat haben soll. Ein bundesrechtlicher Anspruch auf Nachzählung besteht demnach im vorliegen- den Fall nicht, denn ein knappes, selbst ein sehr knappes Resultat verschafft für sich allein noch kein Recht auf Nachzählung (BGE 100 Ia 365; BGE 98 Ia 85). Es entspricht dem Wesen einer Demokratie, dass Abstimmungsergebnis- se mit knappem Resultat vorkommen. Der demokratisch gebildete Willen ist grundsätzlich zu akzeptieren, auch wenn das Resultat einer Abstimmung nur knapp ausgefallen ist. Würden bei knappen Resultaten auf entsprechendes Begehren hin immer Nachzählungen ohne weitere Voraussetzungen veran- lasst, käme dies einer systematischen Missachtung des demokratisch gebilde- ten Willens gleich und dies kann nicht zugelassen werden. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, weshalb sie vollumfänglich abzuweisen ist. 260

4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens zu tragen (vgl. § 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). In besonde- ren Fällen, vorab wenn die Parteien an einer Streitsache nicht wirtschaftlich interessiert sind oder wenn das öffentliche Interesse an der Abklärung einer Streitsache es rechtfertigt, können die Kosten herabgesetzt oder erlassen werden (§ 25 VRG) Der Beschwerdeführer verlangt «Kostenlosigkeit des Verfahrens... weil es sich um eine Frage des öffentlichen Interesses handelt» (S. 3 unten). Im vorliegenden Fall besteht kein öffentliches Interesse an der Abklärung der Rechtsfrage, weil die Rechtslage klar ist. Die Spruchgebühr beträgt Fr. 500.–. Die Zusprechung einer Parteientschädigung fällt ausser Be- tracht, weil der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren unterlegen ist (vgl. § 28 Abs. 2 VRG e contrario). Regierungsrat, 11. November 2003 261